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"Die Bekämpfung des internationalen Terrorismus als eine der zentralen
Herausforderungen für die Europäische Union"
Thomas PANKRATZ
In der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS), die von den Staats- und
Regierungschefs der EU im Dezember 2003 einstimmig angenommen wurde, findet sich
nicht die unbedeutende Ansage, dass „die EU bereit sein [sollte], Verantwortung
für die globale Sicherheit und für eine bessere Welt zu tragen“ bzw. an anderer
Stelle: „Wenn es der Europäischen Union gelingt, zu einem handlungsstarken
Akteur zu werden, dann besitzt sie das Potential, einen wichtigen Beitrag zur
Bewältigung der Bedrohungen wie auch zur Nutzung der Chancen zu leisten. Eine
aktive und handlungsfähige Europäische Union könnte Einfluss im Weltmaßstab
ausüben“.1
Liest man diese Zeilen genau, so findet sich in diesen auch viel Vorbehalt und
Realitätssinn: „Die EU sollte…“, „Wenn…es…gelingt“, „…könnte Einfluss…ausüben…“.
Die Realität zeigt, dass es tatsächlich viele strukturelle, konzeptionelle sowie
institutionelle Probleme und Schwierigkeiten gibt, eine gemeinsame
Sicherheitspolitik zu schaffen, mit deren Hilfe die EU als handlungsstarker
aktiver Akteur agieren könnte. Dies zeigt sich klar in der Rolle der EU im Kampf
gegen den internationalen Terrorismus. Im Folgenden wird zunächst das Phänomen
Internationaler Terrorismus skizziert und daran anschließend ein Überblick über
verschiedene Maßnahmen, die die EU im Kampf gegen diese Herausforderung gesetzt
hat, gegeben. Abgeschlossen wird der Beitrag mit einer Darstellung der Grenzen
der EU im Kampf gegen den Internationalen Terrorismus.
Der internationale Terrorismus als zentrale sicherheitspolitische
Herausforderung: Umfassende Sicherheit als Antwort
In der Zeit des Kalten Krieges vermochte der nationalstaatliche Einsatz von
Mitteln und Institutionen die Sicherheitsbedürfnisse in ihrer klassischen
Dimensionierung „innere Sicherheit“ und „äußere Sicherheit“ bis zu einem
gewissen Grade abzudecken; dies traf somit auch für den Terrorismus zu. Dieser
und dessen Abwehr wurden grundsätzlich als „eigenes“, internes Problem der
jeweiligen Staaten gesehen.
Der 11. September 2001 hat diese Konstellation ins Wanken gebracht. Die EU und
ihre Mitgliedstaaten stehen heute einer Ausprägung des internationalen
Terrorismus gegenüber, der eine entsprechende Anpassung, insbesondere eine
verstärkte Vernetzung sowohl der nationalen als auch der europäischen
Sicherheitsstrukturen erfordert.2
Herfried Münkler hat den internationalen Terrorismus als „die offensive Form der
strategischen Asymmetrisierung von Gewaltanwendung“ bezeichnet.3 Der
internationale Terrorismus zeichnet sich sowohl durch ein geändertes Täter- als
auch Tatprofil aus, die Anwendung von Gewalt folgt nicht mehr einer begrenzten
Rationalität, sondern unbegrenzt und umfassend („nihilistische Gewaltanwendung“)
und richtet sich vor allem gegen zivile Ziele („soft targets“). Eine besondere
Gefahr geht von der Möglichkeit aus, dass terroristische Gruppierungen in den
Besitz von Massenvernichtungswaffen kommen könnten. Über die Zielsetzungen ist
kaum beziehungsweise gar nicht verhandelbar. Die neue internationale Form des
Terrorismus ist weiters dadurch gekennzeichnet, dass sie grenzüberschreitend und
ohne sichtbare Organisationsformen agiert. Letztlich verschwimmen die Grenzen
zwischen innerer und äußerer Sicherheit. Terrorismus ist somit nicht mehr nur
ein Problem der inneren Sicherheit, sondern eine transnationale bzw.
internationale sicherheitspolitische Herausforderung strategischer Bedeutung.
Wenn man nun davon ausgeht, dass die EU den Anspruch erhebt, ein aktiver
sicherheitspolitischer Akteur zu sein, der Sicherheit nicht nur konsumiert,
sondern auch produziert, gibt es keinen Zweifel, dass der internationale
Terrorismus eine der grundlegenden Herausforderungen für die Handlungsfähigkeit
und die Glaubwürdigkeit der EU und ihrer Mitgliedstaaten geworden ist. Es zeigt
sich, dass Europa, insbesondere Westeuropa von besonderer Attraktivität für den
internationalen Terrorismus sowohl als Stützpunkt des Terrorismus
(Rekrutierungsbasis, Ruhe- und Rückzugsraum) als auch Angriffsziel, wie nicht
zuletzt die Anschläge in London im Juli 2005 gezeigt haben, ist bzw. wird.
Grundsätzlich ist die Terrorismusbekämpfung zu einer zentralen, alle
Politikbereiche umfassenden Aufgabe geworden, die sich nicht mehr nur auf den
engen, klassischen Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik mit den
Instrumenten der inneren und äußeren Sicherheit (das heißt Exekutive und
Streitkräfte) beschränkt, sondern alle dem Staat zur Verfügung stehenden Mittel
und Instrumente umfasst. Vom theoretischen Aspekt her betrachtet, kann somit
argumentiert werden, dass der Begriff der „Umfassenden Sicherheit“ in der
Terrorismusbekämpfung seine inhaltliche Ausfüllung erfahren hat. Ein
Grundgedanke von „Comprehensive Security“ angesichts der gegebenen strategischen
Lage, dass den neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen, insbesondere dem
internationalen Terrorismus, nicht mehr nur mehr im nationalstaatlichen Rahmen
beizukommen ist, sondern nur mehr in Kooperation mit anderen Akteuren, seien es
nun andere Nationalstaaten oder Institutionen wie die Europäische Union.
Die Antwort der EU auf den internationalen Terrorismus: Programme, Konzepte,
Pläne….
Auf Ebene der EU findet sich eine Vielzahl von Programmen, Konzepten und (Aktions-)Plänen,
die mehr oder minder direkt, den Kampf gegen den internationalen Terrorismus zum
Inhalt haben.4 Als zentral hierbei sind der Aktionsplan zur Bekämpfung des
Terrorismus, das Haager-Programm, die Deklaration zur Solidaritätsklausel sowie
das „Framework document on the role of the ESDP in the fight against terrorism“
zu nennen.
Bereits am 21. September 2001, also nur zehn Tage nach den terroristischen
Anschlägen in den USA, wurde von den Staats- und Regierungschefs auf Grundlage
der UNO-Resolution 1368 der „Aktionsplan zur Terrorismusbekämpfung“ (EU Plan of
Action on Combating Terrorism“) beschlossen. Dieser Aktionsplan wurde
mittlerweile durch den sogenannten „Revised Action Plan“ ersetzt, der
unmittelbar nach Madrid 2004 beschlossen wurde. Dieser nennt sieben strategische
Ziele, wie beispielsweise eine Intensivierung der internationalen
Zusammenarbeit, die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung oder die Stärkung der
Mechanismen zum Schutz und Vermeidung von Terrorattacken. Betrachtet man diese
Zielsetzungen, die durch rund 150 Einzelmaßnahmen umgesetzt werden sollen, so
zeigt sich klar der umfassende Ansatz, den die EU im Kampf gegen den Terrorismus
verfolgt.
Ebenfalls unmittelbar nach Madrid wurde vom Rat am 25. März 2004 die so genannte
„Deklaration zur Solidaritätsklausel“ verabschiedet. Grundsätzlich wurde also
nicht die Solidaritätsklausel als solche beschlossen, sondern nur eine
Deklaration „dass im Geiste der Solidaritätsklausel, wie sie in Art. 43 des
Verfassungsentwurfes festgehalten ist, alle Mitgliedstaaten im Geiste der
Solidarität handeln“. Diese Deklaration hat politisch und moralisch
verbindlichen, nicht aber rechtlich verpflichtenden Charakter und stellt keine
partielle Implementierung eines Teils der Verfassung dar, sondern läuft parallel
zur weiteren Bearbeitung des Verfassungsvertrages. Bemerkenswerterweise ist
diese Deklaration das einzige Dokument der EU im Bereich Antiterrorismus,
welches über alle drei Säulen verortet ist. Auslöser für die Solidaritätsklausel
sind nichtstaatliche terroristische Angriffe sowie Katastrophen natürlichen als
auch menschlichen Ursprungs.5
Ein weiteres zentrales Dokument stellt das Haager-Programm dar (vom Rat im
November 2004 beschlossen), welches als Ansatz für eine Strategie der Inneren
Sicherheit der EU verstanden werden kann. Das Haager Programm umreißt durch
verschiedenste Maßnahmen den so genannten „Raum der Freiheit, der Sicherheit und
des Rechts“ der EU. Auch wenn in diesem Dokument der Kampf gegen den Terrorismus
nur ein Teilbereich ist, so wird doch die zentrale Rolle der Verhütung und der
Bekämpfung des Terrorismus, herausgestrichen. Eine gemeinsame Herangehensweise
in diesem Bereich, die wiederum einem umfassenden Verständnis von Sicherheit
folgt, soll auf dem Grundsatz beruhen, dass die Mitgliedstaaten bei der
Gewährleistung der nationalen Sicherheit auch der Sicherheit der Union insgesamt
uneingeschränkt Rechnung zu tragen haben. Der Europäische Rat betont deshalb
auch, dass der Terrorismus unter uneingeschränkter Wahrung der Grundrechte nur
wirksam verhütet und bekämpft werden kann, wenn die Mitgliedstaaten ihre
Tätigkeiten nicht auf die Aufrechterhaltung der eigenen Sicherheit beschränken,
sondern auch auf die Sicherheit der Union insgesamt abstellen.
In der so genannten zweiten Säule der EU verortet ist das “Framework document
the role of ESDP contribution in the fight against terrorism” vom Dezember 2004,
welches die Rolle der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP)
im Kampf gegen den Terrorismus definiert. Das Dokument an sich, wie auch die
darin enthaltenen zwölf Einzelmaßnahmen („action points“) streicht den
solidarischen und freiwilligen Beitrag der Mitgliedstaaten heraus und betont die
komplementäre Rolle der ESVP, d.h. also, dass der Kampf gegen den Terrorismus
primär als zivile Aufgabe gesehen wird.
In Ergänzung bzw. als Folge zu den genannten Dokumenten entwickelten sowohl die
EU als auch die Mitgliedstaaten verschiedene weitere Konzepte und Maßnahmen, wie
etwa das Europäische Sicherheitsforschungsprogramm (European Security Research
Programm). Weiters zu erwähnen sind verschiedenste Konzepte zum Schutz der
kritischen Infrastruktur (z.B. European Programm for Crtitical Infrastructure
Protection/EPCIP, EU Critical Infrastructure Warning Information Network/
EUCIWIN) oder verschiedenste Ansätze zum Aufbau von Datenbanken zur Erfassung
militärischer und ziviler Kapazitäten, die im Falle eines terroristischen
Anschlages bzw. zu dessen Bewältigung eingesetzt werden könnten.
Die Antwort der EU auf den internationalen Terrorismus: Institutionen….
Im Rahmen der EU haben sich zudem, selbst für den mit der Thematik beschäftigten
Experten in kaum mehr überschaubarer Anzahl, verschiedenste Gremien,
Arbeitsgruppen und Institutionen gebildet, die sich alle mit der Bekämpfung des
Terrorismus in all seinen Dimensionen beschäftigen. Viele agieren im Rahmen der
Mitgliedstaaten der EU, wie z.B. die Ratsarbeitsgruppe Concil Terrorism (COTER),
die Ratsarbeitsgruppe Terrorismus (RAG TE), das European Satellite Centre in
Torrejon (EUSC), Situation Centre (SITCEN ) oder der Counter Terrorism
Coordinator (CTC), aber nicht alle in der EU, d.h. es gibt eine Reihe
multilateraler Zusammenarbeitsformen (z.B. Europol, Eurojust, Police Working
Group, Middle European Conference, Berner Club). In den vorhandenen
multilateralen Kooperationsformen, die zumeist informeller Natur sind (eine
Ausnahme diesbezüglich ist Europol), sind zumeist alle Staaten der EU sowie auch
Norwegen und die Schweiz eingebunden. Schwerpunkt dieser Zusammenarbeitsformen
ist vor allem der Informationsaustausch. Grundsätzlich kann die multilaterale
Kooperation, die zwischen den Staaten der EU aber nicht im institutionellen
Gefüge der EU selbst stattfindet, als Indiz dafür gewertet werden, dass die
Staaten zwar die Notwendigkeit der Kooperation erkannt haben, jedoch sehr
zurückhaltend sind, Kompetenzen an europäische Institutionen abzugeben.6 Dies
zeigt sich sowohl darin, dass bestehende europäische Institutionen kaum bzw.
keine operative Kompetenzen haben oder nicht alle Staaten in gleicher Weise
darin mitwirken7 oder auch beim Counter Terrorism Coordinator in der Person von
deVries, der nahezu keine Kompetenzen für die Erfüllung der ihm zugedachten
Aufgaben hat. Zudem folgt diese Zusammenarbeitsform auch der Erkenntnis, dass
sich diese als unbürokratischer erweisen, somit schneller in der Reaktion sind
und zudem, auf Grund des informellen Charakters, kaum Änderungen der nationalen
Gesetzeslage erfordern.
Während sowohl auf Ebene der EU als auch multilateraler Ebene der gemeinsame
Konsens zur Entscheidungsfindung oft sehr lange dauert, wird auf bilateraler
Ebene derzeit der Großteil der faktischen Terrorismusbekämpfung abgewickelt.
Bilaterale Kooperationen sind mittlerweile Standard im sicherheitspolizeilichen
und nachrichtendienstlichen Bereich geworden.
Die Antwort der EU auf den internationalen Terrorismus: Möglichkeiten, Grenzen
und Barrieren….
Grundsätzlich folgt die EU einem umfassenden, auf Kooperation und Solidarität
basierenden, Ansatz, um den Terrorismus zu bekämpfen. Die Anstrengungen der EU
auf dem Gebiet von Antiterrorismusmaßnahmen beziehen sich vor allem auf die
konzeptionelle, programmatische und koordinierende Ebene. Die Phase der
konzeptionellen und programmatischen Entwicklung ist nunmehr im Wesentlichen
abgeschlossen (auch wenn diese permanent weiterentwickelt werden, wie
beispielsweise der EU-Aktionsplan zur Bekämpfung des Terrorismus); jetzt sollte
die Phase der Operationalisierung bzw. konkreten Umsetzung der verschiedenen
Konzepte sowohl auf nationalstaatlicher als auch europäischer Ebene folgen.
Und gerade hier in der Operationalisierung zeigt sich, dass die EU in ihren
Maßnahmen im Kampf gegen den internationalen Terrorismus an Grenzen stößt. Denn
auch wenn beispielsweise die Europäische Sicherheitsstrategie oder das
Haager-Programm den internationalen Terrorismus als europäisches Problem
definieren, zeigt sich, dass ein europäischer Grundkonsens hinsichtlich der
Terrorismusbekämpfung weit weniger homogen ist, als die immer wieder
beschworenen Konzepte, Maßnahmenkataloge, Aktionspläne oder Strukturen, vermuten
lassen würden. Dies ist zum einen auf unterschiedlichste nationale Erfahrungen
und Bedrohungsperzeptionen hinsichtlich der Bedrohung durch den Terrorismus und
zum anderen durch divergierende politische Einschätzungsunterschiede
hinsichtlich verschiedener Terrororganisationen zurückzuführen. Dies erklärt
auch, warum beispielsweise viele Ansätze zu einem EU-einheitlichen
Definitionsansatz zu „Terrorismus“ zu finden, vor den Anschlägen in den USA aus
unterschiedlichen Interpretationen und Betrachtungsweisen sowie Einschätzungen
gescheitert sind und erst kurz nach 09/ 11 eine europäische Definition gefunden
werden konnte. Der Direktor des Bundesamtes für Verfassungsschutz und
Terrorismusbekämpfung, Gert René Polli, dazu: „Die Gründe liegen auf der Hand –
nämlich politische Erwägungen und Argumentationen…..mit der Frage, welche
Organisation als terroristisch zu klassifizieren ist, [wird] Politik gemacht“.8
Und es zeigt sich, dass die gefundene Definition letztlich doch nur einen
kleinsten gemeinsamen Nenner darstellt und auch, dass sie für die politische
Bewertung von Gewaltanwendung keine Klarheit bringt.9 Nationale Ansätze sind
größtenteils wesentlich präziser,10 was in weiterer Folge selbstverständlich
auch Auswirkungen hat, welche Antiterrorismusmaßnahmen gesetzt werden und somit
auch welchen Stellenwert der internationale bzw. europäische Kooperation
beigemessen wird.
Neben den mentalen Differenzen können auch verschiedene strukturelle Grenzen der
EU, die einem kohärenten Vorgehen der EU an sich im Kampf gegen den Terrorismus
entgegenstehen, festgestellt werden. Die Europäische Union ist in ihrer
Gesamtheit an sich kein völkerrechtliches Subjekt, wie beispielsweise ein
Bundesstaat, das heißt, eine Definition der EU als Akteur muss immer die
unterschiedlichen Interessenslagen von 25 Mitgliedstaaten berücksichtigen.
Wesentliche Bereiche der 2. und 3. Säule werden intergouvermental geregelt,
wodurch die Rolle der EU als kollektives Organ massiv eingeschränkt wird. Die
Trennung des EU-Gebäudes in drei Säulen macht es fast unmöglich, auf
Erkenntnisse und Ergebnisse der verschiedenen Gremien und Institutionen zentral
zugreifen zu können.
Und letztlich stößt die Zusammenarbeit auch an Grenzen durch nationale
Gegebenheiten, wie etwa die Organisation der Sicherheitsbehörden, Fragen der
Kompetenzen und Befugnisse der Streitkräfte im Inneren, Eigenarten der
Nachrichtendienste oder die sicherheitspolitische Ausrichtung verschiedener
Staaten generell.
Zusammenfassung
Aufgrund der Komplexität und Vernetztheit des internationalen Terrorismus auf
der einen und der Komplexität und Vernetztheit der Gesellschaften auf der
anderen Seite ergibt sich, dass die Herausforderung durch diese neue Form des
Terrorismus nur in einem umfassenden Sinn angenommen werden kann. Dies umfasst
sowohl den Einsatz aller zur Verfügung stehenden staatlichen Instrumente und
Mittel, proaktives beziehungsweise präventives Handeln, als auch die Kooperation
mit anderen Akteuren.
Hauptträger, insbesondere auf operativer Ebene, im Bereich
Antiterrorismusmaßnahmen sind die einzelnen Nationalstaaten; die Zusammenarbeit
findet primär im intergouvermentalen Rahmen statt. Alle Strukturen der EU sowie
auch im multilateralem Rahmen sind in extrem hohem Ausmaß von den
Mitgliedstaaten abhängig. Grundsätzlich wird auch weiterhin die Auffassung
dominierend sein, dass Maßnahmen auf EU-Ebene gegen den Terrorismus nationale
Sicherheitsmaßnahmen wohl ergänzen, nicht aber ersetzen können. Die
Mitgliedstaaten werden in diesem politisch hochsensiblen und die
Souveränitätsrechte berührenden Bereich der inneren Sicherheit nur immer dann
wirklich für tief greifende Kooperationen bereit sein, wenn die nationalen
Kapazitäten offenkundlich nicht ausreichen. Die EU wird sich nicht als
eigenständiger Akteur im Kampf gegen den Terrorismus entwickeln, kann jedoch
durch eine verstärkte koordinierende Funktion wesentlich zu einer
Effizienzsteigerung in diesem Bereich beitragen. Die Situation im Bereich der
Terrorismusbekämpfung unterscheidet sich somit weder von der Sicherheitspolitik
im Speziellen oder von der Realpolitik im Allgemeinen.
1 Javier Solana, A secure Europe in a better world.
European Security Strategy, Brüssel 2003, S. 3 bzw. S. 16
2 Dies bedeutet jedoch nicht, dass klassische Formen des Terrorismus nicht mehr
in Erscheinung treten.
3 Herfried Münkler, Die neuen Kriege, Reinbeck 2002, S. 54.
4 Es zeigt sich, dass es sich tatsächlich kaum mehr ein Dokument der EU findet,
in welchem nicht direkt oder indirekt auf den internationalen Terrorismus Bezug
genommen wird.
5 Diese Deklaration wurde im Übrigen von der britischen Regierung nach den
Anschlägen in London nicht angerufen.
6 Dies erklärt auch die ablehnende Haltung beispielsweise der Errichtung einer
„European Intelligence Agency“ nach Vorbild der US-amerikanischen CIA gegenüber.
Ein entsprechender Vorschlag wurde beim Sondertreffen der Innenminister im März
2004 von Österreich vorgebracht.
7 Nach wie vor tauschen im Rahmen von Europol nicht alle Staaten Informationen
miteinander aus.
8 Polli Gert Rene/ Gridling Peter, „Der 11. September 2001 und seine Auswirkung
auf die Terrorismusbekämpfung. Aus der Perspektive der Staatspolizei und des
Staatsschutzes“, Österreichische Militärische Zeitschrift Nr. 4/ 2002; S. 405-
414; S. 406
9 Schätz Alfred, „Der transnationale Terrorismus nach dem 11. September.
Sicherheitspolitische und nachrichtendienstliche Konsequenzen“, Österreichische
Militärische Zeitschrift Nr. 3/ 2002; S. 279- 288; Fußnote 6. Es zeigt sich dies
unter anderem auch darin, dass von den zwölf Anti-Terrorismus-Konventionen der
UNO lediglich fünf von allen EU-Staaten angenommen worden sind.
10 So beispielsweise § 278 des österreichischen Strafgesetzbuches
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